Introdução
Antes de iniciarmos qualquer reflexão sobre a regulamentação e a normatização das políticas educacionais brasileiras, é necessário introduzir algumas considerações sobre as características da formação das políticas públicas em nosso país.
Em primeiro lugar, devemos compreender certos aspectos administrativos do funcionamento do Estado brasileiro, para que possamos situar a formulação de uma política pública; ou, melhor dizendo, é necessário entender como ocorre o processo de formação de uma determinada política dentro do governo. O tema da educação está inserido no bojo das políticas de Estado, que são efetivadas para a construção e o desenvolvimento de uma sociedade em uma direção que atenda às expectativas do interesse nacional. Portanto, as políticas públicas são ordenadas, sobretudo, dentro da dinâmica histórica, o que produz tipos diferentes de concepções e ideias, de acordo com o tempo e o contexto em que essas políticas foram produzidas e pensadas.
Assim, as políticas públicas são elaboradas de acordo com as lutas, as pressões e a correlação de forças vigentes em um determinado período histórico, principalmente no conflito entre os grupos sociais e as classes que constituem a sociedade. Por esse mesmo motivo, as políticas de Estado não são estáticas, mas são profundamente dinâmicas e se alteram para atenderem às demandas da conjuntura.
Esse entendimento é fator determinante para a compreensão de qualquer política de governo (seja a política educacional, a política externa, a política econômica etc.). Nesse sentido, podemos entender que toda política de governo é carregada de um objetivo e de intencionalidades. Podemos compreender, também, que política pública, dentro do Estado Democrático de Direito, é um plano de ação que direciona o esforço do governo e da sociedade para uma determinada direção, em nome dos interesses da maioria da população.
O Que é Política Educacional?
Se as políticas públicas são o plano de ação do governo para determinada área, a política educacional é a ponte que liga as determinações e os objetivos da sociedade com a realidade escolar e acadêmica. Nessa perspectiva, as escolas e as universidades são os locais básicos da aplicação da política educacional. Dito isso, podemos entender política educacional como as ações estratégicas pensadas pelo governo com o objetivo de direcionar, fomentar, organizar, produzir e difundir a educação na sociedade. O Estado elabora metas a serem alcançadas em períodos de tempo de longo, médio e curto prazos. Concluímos, ainda, que a política educacional é, como toda política, carregada de intencionalidades e de visões de mundo (ideologias).
O Estado normatiza essa política em leis, regulamentos e planos, que devem ser seguidos por todas as instituições de ensino do país. Essa regulamentação é dotada de alta complexidade, sendo que diversos fatores estruturais e conjunturais agem para atender às necessidades de um determinado momento histórico. Por esse motivo, as políticas educacionais estão sempre em constante debate.
Essas instruções legais balizam as ações dos profissionais da educação na hora de planejar e ministrar as aulas. Por isso, é elementar a todo profissional da educação conhecer e dominar o conteúdo desses documentos, não apenas para cumprir as determinações vigentes, mas, principalmente, para analisar e adequar os planos de ensino quando for necessário visando atender, da melhor maneira possível, às demandas da sociedade e dos alunos. Acompanhe a figura a seguir.
Fonte: Elaborada pelo autor.
Como podemos ver na Figura 1.1, a reflexão e a análise sobre a política educacional são dadas pela Constituição Federal de 1988, pela Lei de Diretrizes e Bases (LDB) e pelo Plano Nacional de Educação (PNE). O confronto das ideias com a realidade produz reformulações. Quando uma nova política chega aos profissionais da educação e, consequentemente, às escolas, ela passará pela “prova de fogo” da realidade. Se os professores e pedagogos perceberem que as diretrizes não se adéquam às especificidades de alguma região ou do tipo de aluno em sala, essas diretrizes passam à fase de adequação, ou seja, de sugestões e críticas que podem ser incorporadas em planos futuros.
A Educação como Política Social na Sociedade Capitalista Brasileira
Na estrutura das políticas sociais, a educação é vista como uma das principais tarefas do Estado, formando uma tríade juntamente com segurança e saúde pública, sendo esses os principais serviços oferecidos pelo governo. No entanto, o consenso sobre a educação como responsabilidade central do Estado não se desenvolveu do dia para a noite.
Dentro do processo de formação da sociedade capitalista brasileira, existem alguns fatores particulares que influenciam a formação e o debate do papel da educação. Alguns dos principais traços que sempre marcaram a sociedade brasileira no seu desenvolvimento capitalista são a profunda desigualdade social produzida ao longo dos séculos e a falta de acesso das classes sociais mais baixas a serviços de qualidade. Tais fatos ocorrem fundamentados na visão das classes dominantes, que enxergam a qualificação dos trabalhadores, apenas, como uma forma de capacitação voltada ao mercado de trabalho, não considerando a necessidade de entregar uma formação integral e crítica à população.
A dinâmica econômica do período Colonial (1500-1815) e do Império (1822-1889) – voltada à fabricação de produtos primários para o comércio com Portugal e, depois, com o mundo –, baseada, principalmente, no açúcar e no café, fazia com que o trabalhador comum não precisasse de nenhum tipo de educação formal de grande profundidade. Assim, nesse período, a política educacional era voltada, exclusivamente, para as elites nacionais.
Desde a Constituição de 1824, a educação primária gratuita está inserida como dever do Estado; porém, foi somente a partir da Revolução de 1930 que o governo passou a se envolver diretamente na promoção ativa da educação pública. Foi durante o processo de industrialização brasileira, ocorrido durante o primeiro governo de Getúlio Vargas (1930-1945), que teve início a elaboração do Plano Nacional de Educação de viés mais amplo, não direcionado, somente, às elites. Esse tipo de educação, porém, tinha um objetivo claro: profissionalizar os trabalhadores por meio de escolas técnicas e de cursos profissionalizantes de curta duração, que poderiam ser custeados pelos próprios trabalhadores, a fim de qualificá-los para o trabalho mecanizado da indústria. Foi durante esse processo que, em 1942, ocorreu a criação do Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI) (SILVA; SANTOS, 2017).
Mesmo com essas tímidas reformas educacionais ocorridas durante o século XX, o panorama da educação no Brasil se alterou profundamente, superando os aspectos rurais e passando a um moderno processo de industrialização. Em 1930, o Brasil possuía cerca de cinquenta e seis mil estudantes matriculados no ensino médio (Tabela 1.1); em 1991, esse número saltou para três milhões e setecentos mil matriculados em instituições de ensino secundário (PLANK, 2001).
Tabela 1.1 - Expansão das Matrículas (1932-1991)
Fonte: Adaptada de IBGE (1953), IBGE (1972), IBGE (1982) e IBGE (1993).
Isso demonstra que somente no final do século XX o Estado brasileiro, efetivamente, responsabilizou-se pela democratização do ensino, focando uma formação crítica com base em questões sociais. Sobre esse tema, Oliveira (2014, p. 227) sublinha que:
A complexidade da discussão assenta-se justamente no fato de que a educação como política pública, sobretudo a partir das últimas décadas do século XX, sofreu importantes mudanças na sua concepção. Já não é mais possível defender impunemente um projeto educacional que atenda apenas a determinados setores sociais. A partir dos processos de democratização da sociedade brasileira, vividos nos anos finais da década de 1980, que resultaram na ampliação dos direitos sociais consagrados na Constituição Federal de 1988, observa-se um desconforto generalizado em relação à dívida social que o País acumulou ao longo de sua história com setores que, por séculos, estiveram alijados do gozo de direitos fundamentais. As últimas três décadas foram de muitas conquistas nessa direção.
Conforme pudemos observar, o entendimento da educação como uma política de estado que deve englobar todas as classes sociais é muito recente, em termos históricos, dentro do processo de desenvolvimento do capitalismo brasileiro. Nas sociedades modernas, a educação cumpre um papel central no desenvolvimento econômico, cultural e político, formando um consenso geral de que as escolas e universidades têm o papel de desenvolver a equidade e a justiça social, bem como a participação política e a integração nacional.
No Brasil, essas compreensões se formaram tardiamente. Mesmo com os avanços e o aprofundamento da escolarização, as políticas educacionais ainda estão em processo de implementação e encontram desafios diários para se desenvolverem com plenitude, principalmente com relação aos recursos financeiros escassos que são destinados ao setor educacional.
Regulação e Regulamentação Educacional Implementada pelo Estado: Pontos e Contrapontos
Nas páginas seguintes, faremos uma análise dos principais documentos que compõem a atual legislação educacional no Brasil. De início, começaremos com a Constituição de 1988 e o conteúdo que serve de alicerce para toda a política educacional. Em seguida, faremos uma análise da Lei nº 9.394, sancionada em 20 de dezembro de 1996, conhecida como Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDBN). Por fim, faremos um estudo da estrutura e um exame das metas do Plano Nacional da Educação (PNE) vigente. Dessa forma, cremos que será possível ter uma visão de conjunto sobre a legislação educacional que baliza o trabalho dos profissionais da educação.
Constituição Federal de 1988
Nas reflexões do tópico anterior, pudemos observar a importância da Constituição Federal de 1988 para a democratização das políticas educacionais. Foi a partir da Carta Magna vigente que o ensino se expandiu para classes anteriormente renegadas do processo histórico de formação da sociedade brasileira. Essas conquistas foram ventiladas por um contexto histórico muito específico. O final dos anos 80 foi marcado pelo processo de redemocratização e abertura da política, após os 21 anos da Ditadura Militar (1964-1985). O texto aprovado na nova Constituição concretizou direitos dentro dos mecanismos de abertura política e descentralização das questões sociais, aumentando o acesso à cidadania e o fortalecimento das responsabilidades sociais do Estado.
SAIBA MAIS
Constituição Cidadã
A Constituição Federal de 1988 também é chamada de Constituição Cidadã, por representar o período de abertura democrática após os 21 anos da Ditadura Militar. Outro motivo para essa alcunha é a participação dos movimentos sociais durante a Constituinte, consolidando uma série de conquistas sociais e o aprofundamento da noção de democracia no Brasil.
A Universidade Virtual do Estado de São Paulo (Univesp) preparou um amplo documentário com especialistas sobre o período. Participam do documentários os pesquisadores Marcos Napolitano (História – USP), Brasílio Sallum e Cícero Araújo (Ciência Política – USP), sendo feito um apanhado histórico crítico desde o movimento das Diretas Já (1984), passando pela morte do presidente Tancredo Neves (1985) e pelos cinco anos do governo José Sarney (1985-1990), até a elaboração da Constituição (1988). Para saber mais a respeito, acesse o conteúdo disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=fIZ5uUBQyOc&t=1933s.
Fonte: Brasil (on-line).
O Artigo 205 da Constituição vigente afirma: “A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho” (BRASIL, 1988, on-line). Para atender às demandas da nova política educacional, os governos lançaram mão de uma série de ações, criando outros programas que auxiliam na aplicação de tal política. Podemos citar, como exemplos, o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE); o Programa Nacional do Livro Didático (PNLD); o Programa Nacional de Transporte Escolar (PNATE); o Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM); e o Programa Universidade para Todos (PROUNI) (FERREIRA; NOGUEIRA, 2015).
Reflita
A Importância da Infraestrutura para uma Política Educacional Efetiva
Repare que o efetivo funcionamento de uma política educacional depende de outras políticas, que funcionem em conjunto. Por exemplo, construir um sistema educacional que atenda as populações rurais é ineficaz, se não ocorrer, em conjunto com os estados e municípios, a garantia de transporte dos alunos de suas residências até a escola ou a universidade. Não é possível a garantia de uma educação infantil em tempo integral sem a manutenção de uma merenda escolar de qualidade, que permita a permanência dessas crianças na instituição. Um programa de acesso a universidades públicas para classes menos favorecidas só é eficiente se houver, concomitantemente, uma política de assistência estudantil que garanta as condições mínimas de permanência dos estudantes nos cursos. Veja, ainda, que todas essas condições estão ligadas a uma política econômica que permite o deslocamento de recursos para o investimento na educação. Deixo uma indagação: como fazer uma política educacional efetiva em tempos de crise econômica?
Fonte: Ferreira e Nogueira (2015).
Percebemos, por intermédio dessa série de programas, que, para a efetivação de uma política educacional direcionada a atender às demandas e solucionar os problemas sociais característicos da sociedade brasileira, fez-se necessária a construção de um aparato de outros subsídios financiados pelos governos, como alimentação, transporte, auxílio financeiro, reforma e construção de instituições de ensino.
Segundo Gohn (2000), a inscrição desses deveres presentes na Constituição só foi possível devido ao intenso movimento pela educação, construído por professores, alunos e funcionários, apoiados pelos movimentos sociais, na luta contra a Ditadura e em um contexto de especificidades políticas. Um dos principais efeitos desse espírito democrático, sintetizado na Constituição Cidadã, em âmbito institucional, foi a criação da Gestão Democrática (GD).
Na esteira dos debates sobre educação durante a Constituinte, o movimento estudantil, em conjunto com outros segmentos sociais, conquistou a ideia de Gestão Democrática contida no Artigo 206 da Carta Magna. Assim, cada estado da Federação organizou de uma forma a GD dentro de suas instituições.
Basicamente, a GD funciona baseada na autonomia dos profissionais da educação em gerirem seus próprios recursos e administrarem as escolas e universidades onde trabalham. Com isso, constrói-se uma espécie de Poder Legislativo formado pelos conselhos escolares (no caso das escolas) e pelos conselhos universitários (no âmbito das universidades). Esses conselhos são integrados por alunos, professores e funcionários, porém em proporção desigual, pois os professores têm o maior poder decisório. Em muitos casos, esses conselhos possuem assentos para a comunidade externa.
Existe, também, um Poder Executivo, ou seja, o presidente nato dos conselhos, que é representado pelo reitor (nas universidades) e pelos diretores (na educação básica). Esses seres direcionam, balizados na política educacional vigente, a forma como a instituição adotará as premissas e ideias contidas nos planos nacionais, estaduais e municipais.
Uma das principais características da GD é a realização de eleições periódicas para ocupar os cargos em questão, fazendo do funcionamento das instituições de ensino um lugar de atuação política democrática, englobando as diversas visões e produzindo uma síntese e um consenso. A GD, ainda, não está plenamente consolidada na educação básica e é mais ativa dentro das universidades; porém, tem sido defendida de ataques contra a autonomia durante as últimas décadas e, ainda, tem potencialidades enormes de amenizar os problemas estruturais da educação brasileira.
Vimos que a Constituição de 1988 trouxe o espírito da democracia e da necessidade de construir as políticas educacionais de forma coletiva. Vamos, agora, compreender quais foram os efeitos concretos disso; mais precisamente, o que a Constituição Cidadã conseguiu produzir na conjuntura da correlação das forças políticas internas do Brasil desde sua promulgação. Obviamente, muitos problemas existem, e é necessário pensar em formas de superá-los. Vamos refletir sobre esses problemas com base em um dos documentos mais elementares de nossa política educacional: a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDBN), Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996 e suas alterações.
FIQUE POR DENTRO
A Constituição de 1988 e os Movimentos Sociais pela Educação
Acompanhe o artigo do professor, pedagogo e filósofo Dermeval Saviani sobre a participação dos movimentos sociais pela educação durante a Constituinte. O professor Saviani é um dos mais reconhecidos acadêmicos na área da educação, sendo o principal formulador da Pedagogia Histórico-Crítica. Nesse artigo, Saviani discorre, de forma crítica, sobre como as mobilizações em torno da educação influíram na nova Constituição. Para ficar por dentro do assunto, acesse: https://seer.ufrgs.br/rbpae/article/view/43520/27390.
Fonte: Saviani (2013).
LDBN 9.394/96
Em 20 de dezembro de 1996, foi sancionada pelo, então, presidente Fernando Henrique Cardoso a nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDBN), vigente até o presente momento. De acordo com Saviani, “não há como ignorar a constatação de que a exigência de se fixar as diretrizes e bases da educação nacional implica diretamente o Sistema Nacional de Educação. E este é um enunciado que pode ser demonstrado histórica e logicamente” (SAVIANI, 2010, p. 770). Podemos dizer, então, que esse é o nosso objetivo neste tópico.
A LDBN foi criada com o objetivo de regulamentar o sistema educacional brasileiro dentro das novas exigências da Constituição de 1988. É nesse documento que se encontram, de forma pormenorizada, todos os princípios colocados na Carta Magna. A LDBN versa sobre as formas de financiamento da educação pública, a estrutura das instituições, o plano de carreira dos profissionais da educação e as formas de avaliação dos alunos.
Antes de ser sancionada pelo ex-presidente Fernando Henrique Cardoso, a proposta da LDB foi amplamente discutida em debates abertos com a sociedade civil e com os profissionais da educação. Esses debates foram organizados pelo Fórum Nacional em Defesa da Educação Pública e pela Conferência Brasileira da Educação, em 1986. Após chegar ao Senado, o projeto protagonizou disputas ferrenhas dentro do Legislativo até ser efetivado. É fundamental sublinhar que a LDBN nº 9.394/96 veio para substituir a LDBN nº 4.024, de dezembro de 1961, principalmente para atender às novas demandas sociais, econômicas, políticas e culturais do Brasil, que deixava para trás a Ditadura Militar.
REFLITA
A Dinâmica das Políticas Educacionais
No início desta unidade, indicamos que as políticas educacionais, por se tratarem de políticas de Estado, são dotadas de intencionalidades e se alteram ao sabor das conjunturas históricas. Tente analisar, historicamente, esse momento da criação da LDBN nº 9.394/96: quais seriam os elementos e as demandas presentes na sociedade brasileira de 1996 que não existiam em 1961? Por quais motivos foi necessário mudar a Lei de Diretrizes e Bases da Educação?
Fonte: Ferreira e Nogueira (2015).
Se um dos princípios fundamentais da Constituição foi estender o direito à educação para as áreas mais carentes do país, a LDBN de 1996 trabalhou para consolidar alguns desses pontos. Primeiro, a educação infantil foi constituída para crianças do maternal até os três anos, englobando, posteriormente, o tempo da pré-escola, ou seja, de quatro até seis anos. Essa nova estruturação foi um passo importantíssimo, já que, pela primeira vez, o ensino infantil passou a fazer parte da educação básica. Segundo, constitui-se o ensino fundamental por oito anos e o ensino médio por três anos. Em 2006, com a implementação da Lei nº 11.274, o ensino foi ampliado de oito para nove anos.
A LDBN de 1996 também contemplou as universidades públicas, a educação de jovens e adultos e integrou a educação para pessoas com necessidades especiais, além de realizar uma expansão considerável do ensino técnico e profissionalizante. Não há como negar que a LDBN foi uma grande conquista em termos sociais. Pela primeira vez na história do Brasil, estruturou-se uma política educacional que objetivava integrar diversos setores da sociedade, principalmente as camadas mais pobres. Porém, o processo de aplicação de uma política de Estado é extremamente complexo. Muitas das conquistas da LDBN ainda não foram implementadas, mesmo passados mais de 20 anos de sua vigência, o que ocorre devido às disputas políticas e às divergências dos diversos grupos e governos que compõem a correlação de forças no Brasil (MONTEIRO; GONZALEZ; GARCIA, 2011).
Plano Nacional de Educação (2014-2024)
Seguindo a estrutura das políticas educacionais vigentes no Brasil, falaremos do Plano Nacional de Educação (PNE), sancionado pela presidente Dilma Rousseff em junho de 2014, em que se estabeleceram as metas e as estratégias que deveriam direcionar as estratégias educacionais na presente década. O PNE definiu políticas para a área da educação em um prazo de 10 anos, sendo, anualmente, publicado um relatório sobre os avanços e o cumprimento das metas estabelecidas.
O documento em questão visava define os compromissos entre o governo federal e os governos estaduais e municipais para o avanço das políticas educacionais no Brasil. Em seu início, o PNE deixava claras suas motivações de superar as
[...] desigualdades educacionais, na necessidade de ampliar o acesso à educação e a escolaridade média da população, na baixa qualidade do aprendizado e nos desafios relacionados à valorização dos profissionais da educação, à gestão democrática e ao financiamento da educação (BRASIL, 2015, p. 11).
O documento é composto de 20 metas acompanhadas das fichas técnicas que trazem os indicadores e os dados qualitativos e quantitativos, os quais justificam a elaboração dos objetivos. O PNE pode ser visto como um quadro estrutural. Observe o infográfico a seguir.
Diretrizes para a
superação das desigualdades educacionais
I – Erradicação do analfabetismo.
II – Universalização do atendimento escolar.
III – Superação das desigualdades educacionais, com
ênfase na promoção da cidadania e na erradicação de todas as formas de discriminação.
Metas: de 1 a 5; 9; 11 e 12; 14.
Diretrizes para a promoção da qualidade educacional
IV – Melhoria da qualidade da educação.
V – Formação para o trabalho e para a cidadania, com ênfase nos valores morais e éticos em que se fundamenta a sociedade.
Metas: 6 e 7; 10; 13.
Diretrizes para a
valorização dos(as)
profissionais da educação
IX – Valorização dos(as) profissionais da educação.
Metas: 15 a 18.
Diretrizes para a
promoção da democracia
e dos direitos humanos
VI – Promoção do princípio da gestão democrática da
educação pública.
VII – Promoção humanística, científica, cultural e
tecnológica do País.
X – Promoção dos princípios do respeito aos direitos
humanos, à diversidade e à sustentabilidade socioambiental.
Metas: 8 e 19.
Diretrizes para o
financiamento da
educação
VIII – Estabelecimento de meta de aplicação de recursos públicos em educação como proporção do Produto Interno Bruto (PIB), que assegure atendimento às necessidades de expansão, com padrão de qualidade e equidade.
Meta: 20.
Fonte: BRASIL. Lei n.13.005, de 25 de junho de 2014. Aprova o Plano Nacional de Educação –
PNE e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF., 26 jun 2014, p. 12-13.
Perceba que a estrutura principal de todo o PNE está alicerçada nas premissas da Constituição Federal e na LDBN. O documento é o aprofundamento e a reformulação das ideias que o precederam, sendo adaptado para atender às necessidades de um contexto histórico específico. Assim, seus princípios continuam a manter a garantia de educação a todos os cidadãos e a ampliação das oportunidades de acesso às escolas, bem como fornecem as condições propícias para que os alunos concluam as etapas com níveis satisfatórios de aprendizagem.
Dentro das metas do PNE, a Meta 1 visa
universalizar, até 2016, a educação infantil na pré-escola para as crianças de 4 (quatro) a 5 (cinco) anos de idade e ampliar a oferta de educação infantil em creches de forma a atender, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) das crianças de até 3 (três) anos até o final da vigência deste PNE (BRASIL, 2014, on-line).
Repare que a educação infantil ganhou destaque desde a promulgação da Constituição de 1988, quando passou, na LDBN, a constituir-se a educação básica. Já em 2014, a educação infantil ganhou a prioridade máxima da política educacional.
A Meta 2 abrange o ensino fundamental e tem por objetivo universalizá-lo para toda a população de 6 a 14 anos, garantindo que 95% dos alunos concluam essa etapa na idade recomendada. A meta 3 diz respeito ao ensino médio, propondo a universalização do atendimento escolar para toda a população de 15 a 17 anos, bem como a elevação, até 2024, da taxa líquida de matrículas do ensino médio para 85%. A Meta 4 versa sobre educação inclusiva, dando acesso à educação básica a todos que necessitam de algum atendimento especial. O documento traz questões sobre ensino em tempo integral, aumento no número de matrículas em universidades e índices de alfabetização de jovens e adultos, além de uma meta para o aumento do número de mestres e doutores.
O PNE é um documento de referência, atualizado ano a ano, com o objetivo de que todos possam acompanhar a evolução de suas metas. Além disso, o PNE tornou-se uma fonte importantíssima para a análise dos profissionais de educação, pois contém diversos dados, tabelas, índices e estatísticas sobre a educação no Brasil. Esse levantamento preciso de dados é trabalho fundamental para a definição de políticas educacionais eficientes e que atendam às demandas da sociedade de forma rigorosa.
Estrutura do PNE (2014-2024): Aspectos Legais e Históricos
Veremos agora uma breve análise histórica da construção do PNE, tentando compreender sob quais condições políticas, sociais, econômicas e culturais ele foi concebido e quais as disputas legais que suscitou.
Sabemos que uma sociedade democrática possui diversos centros de poder decisório, em que, quanto maior a participação da sociedade, maior é a possibilidade de dissensos e da construção de espaços coletivos de decisão. Isso exige do poder público uma grande capacidade de criar acordos e conciliações de interesses para que os projetos possam ser efetivados. Dito isso, para que um governo faça uma escolha coerente dentro da democracia, ele precisa representar os interesses da maioria, mesmo que isso, muitas vezes, não aconteça em jovens democracias como o Brasil (BOBBIO, 1995).
Em 2008 ocorreu uma série de eventos na área educacional, com a participação de movimentos sociais e com apoio do governo. Na Conferência Nacional da Educação de 2010 (CONAE), o tema debatido foi “Construindo o Sistema Nacional Articulado de Educação: o Plano Nacional de Educação, diretrizes e estratégias de ação”. Um ano antes, ocorrera, também, a Conferência Nacional da Educação Básica (CONEB), balizando toda a construção da CONAE.
Importante salientar que toda essa estrutura, que envolveu, principalmente, profissionais da educação e representantes da sociedade, baseou-se em conferências estaduais e municipais em todo o Brasil. Dessas conferências, foram eleitos cerca de 2 mil delegados pelos estados, 69 delegados natos e 49 membros da comunidade científica.
Os membros da CONAE debateram com o governo federal as prioridades do Plano Nacional de Educação. No Congresso Nacional, o Legislativo tornou-se o mediador entre o governo e as entidades representativas para a construção do PNE. As principais divergências entre o governo e os representantes da educação giraram em torno do tipo de financiamento da educação, da participação do ensino privado nessa questão e da inclusão da educação especial e das pessoas com deficiência, da educação a distância e das questões de gênero e diversidade nas escolas.
O financiamento da educação representou um dos debates mais acalorados, principalmente em relação a qual quantidade do PIB deveria ser destinada às políticas educacionais. O tema dos recursos financeiros foi muito debatido na época, principalmente sobre a relação do custo-aluno com a qualidade do ensino que os estudantes recebiam (SILVA, 2014). Aqui, temos um exemplo clássico de como ocorre a formulação de uma política de governo. As perspectivas ideológicas sempre perpassam os segmentos públicos, já que cada classe, cada setor da sociedade possuiu uma forma de enxergar o funcionamento e o papel do Estado.
Os movimentos sociais em torno da CONAE defenderam que o financiamento deveria ser destinado, apenas, à educação pública, e que nenhum recurso do governo deveria ser direcionado ao setor privado. O governo defendeu o direcionamento de recursos públicos para o setor privado, principalmente no financiamento de cursos universitários. Além desse tema, outros – como o papel da educação a distância no aumento da qualificação dos estudantes e as questões de gênero e diversidade – foram fundamentais para a construção do PNE 2014-2024.
Um dos maiores desafios do PNE é se articular, de maneira harmônica, com a realidade dos estados e municípios. Dentro da política educacional, existem os Planos Municipais de Educação (PME) e os Planos Estaduais de Educação (PEE) (que serão discutidos com mais profundidade nas unidades seguintes). Esses planos devem estar em estreita sintonia com o PNE, mas isso exige um esforço gigantesco de articulação entre sociedade, políticos e profissionais da educação.
Metas do PNE (2014-2024) com Foco na Educação Básica e suas Modalidades
Como pudemos observar, desde a Constituição Cidadã, passando pela formulação da LDB até a Meta 1 do PNE, percebemos que, durante a trajetória das últimas três décadas da política educacional do Brasil, ocorreu um crescimento da importância da educação básica.
A partir da LDBEN 9.394/96 a educação básica passou a ser definida como aquela a ser garantida até a idade dos 17 anos, portanto um contínuo entre o ensino infantil, primário, fundamental e médio. As transformações cada vez mais vertiginosas do sistema produtivo passaram a exigir uma elevação geral do nível de escolarização, e presumidamente, de formação humana, de qualificação para o trabalho e exercício da cidadania (SOUZA, 2007, p. 17).
Por qual motivo a educação básica tem sido vista como prioridade nesses últimos 30 anos no Brasil? Se considerarmos que toda a nossa política educacional foi construída a partir das premissas da Constituição de 1988, o objetivo principal é a redução das desigualdades, seguido da valorização da diversidade de ideias, caminhos elementares para a construção de uma sociedade democrática sólida. Assim, a viabilização da educação básica, de forma obrigatória e gratuita, é o principal pilar da formação de jovens, principalmente das regiões mais pobres e marginalizadas, a fim de equalizar os anos de estudo em relação à população mais rica. Esses preceitos são partes fundamentais das Metas 4 e 8 do PNE (FERREIRA; NOGUEIRA, 2015).
Como dito anteriormente, um dos maiores desafios do PNE é se construir com harmonia institucional entre os entes federativos, isto é, a elaboração de uma estratégia nacional que se articule e seja suficientemente flexível para atender às particularidades de estados e municípios. Esse processo de articulação é extremamente complexo. Além de fornecer a infraestrutura necessária, é responsabilidade de estados e municípios proporcionar transporte escolar na zona rural e urbana, alimentação dos alunos, formação e qualificação de professores e outras séries de necessidades para o dia a dia escolar. O grande obstáculo a essas responsabilidades tem sido a situação fiscal dos governos e o direcionamento de gastos com a educação, já que, na maioria das vezes, os recursos não são suficientes para cumprir as metas do PNE.
Indicação de leitura
Livro: Escola e Democracia
Autor: Dermeval Saviani
Ano: 2008
Editora: Autores Associados Ltda.
ISBN: 978-85-7496-219-1
Sinopse: Dermeval Saviani é um dos principais nomes da Pedagogia no Brasil. Esse pequeno livro se consolidou no tempo como um clássico sobre a educação brasileira. A obra discute, em profundidade, sobre os principais debates das teorias educacionais. Além disso, é nesse escrito que Saviani elabora a proposta da Pedagogia Histórico-Crítica, desvendando os mecanismos contraditórios do funcionamento da escola no sistema capitalista. A partir das próprias constatações, Saviani propõe um novo modelo de ensino.
Considerações Finais
Chegando ao fim deste material, podemos ver como as políticas educacionais no Brasil se confundem e se mesclam com a nossa história recente. Toda a legislação escolar vigente possui o ímpeto pela radicalização da democracia e o aprofundamento da igualdade de oportunidades entre as classes sociais, principalmente o esforço em dar acesso à educação de qualidade aos mais pobres.
Trata-se de uma jurisdição moderna, formada no comprometimento da luta contra a desigualdade social, que é traço comum de toda a História do Brasil. No entanto, como enfatizamos continuamente, a aplicação de uma política educacional esbarra na conjuntura política e econômica do país. Na maioria das vezes, as diretrizes presentes nos documentos, ao serem confrontadas com a realidade, transformam-se em “letra morta”. O Brasil tem vivido, desde 2015, um novo ciclo de crises, e isso afetou profundamente os investimentos na educação. Em nome da sanidade fiscal, duros cortes de recursos têm sido promovidos, o que, com toda certeza, afeta as metas buscadas pelo PNE.
Este material expôs o panorama histórico e legal das regulamentações da política educacional, seus confrontos e consensos. Até certo ponto, apresentamos aquilo que foi pensado e planejado, bem como as ideias que motivaram a criação de nossa legislação educacional.
Atividade
“A gestão democrática exige a compreensão em profundidade dos problemas postos pela prática pedagógica. Ela visa romper com a separação entre concepção e execução, entre o pensar e o fazer, entre a teoria e a prática. Busca resgatar o controle do processo e do produto do trabalho pelos educadores”.
VEIGA, I. P. A. (org.) Projeto Político Pedagógico: uma Construção Possível. Campinas: Papirus, 1997. p. 18.
Considerando as afirmações do enunciado, assinale a alternativa correta.
A Gestão Democrática foi instituída pela LDBN de 1996 e tem por objetivo único a realização de eleições nas escolas e universidades.
Incorreta: A GD foi instituída na Constituição, e não na LDBN. Além disso, seu objetivo não é a realização de eleições por si só.
A Gestão Democrática é um mecanismo eleitoral presente nas escolas públicas para a escolha dos seus gestores. Toda a regulamentação da GD é de responsabilidade do governo federal.
Incorreta: A GD é organizada de acordo com o pacto federativo e tem um funcionamento diferente em cada estado.
A Gestão Democrática é um plano utópico, em que os alunos votariam para escolher seus representantes nas escolas em que estudam.
Incorreta: A GD não é um plano utópico nem tem por objetivo colocar os alunos para escolherem seus representantes.
A escolha de reitores e diretores nas universidades e escolas é um exemplo do funcionamento da Gestão Democrática. Com esse mecanismo, os gestores estão inseridos no processo de elaboração e aplicação da política educacional, o que proporciona uma melhor eficiência.
Correta: A questão está correta, pois a GD permite a escolha, por via eleitoral, de reitores e diretores.
Com a implementação da Gestão Democrática, colocou-se fim nos debates sobre a política educacional, já que as metas e estratégias só são efetivas quando não há mais divergências.
Incorreta: Um dos objetivos da GD é construir conciliações, mas ela não elimina as disputas internas pelos rumos da educação.
Atividade
“A universalização da educação básica, a ampliação do acesso ao ensino profissionalizante, ao ensino superior, à educação de jovens e adultos, à pós-graduação, o aperfeiçoamento das políticas inclusivas, a qualificação e a valorização dos profissionais da educação e dos docentes, entre outros objetivos do PNE, devem ser observados sob a ótica da universalização e também da redução das desigualdades que incidem sobre cada uma dessas dimensões e que impõem, por vezes, uma apropriação desequilibrada das oportunidades educacionais”.
BRASIL. Lei nº 13.005, de 25 de junho de 2014. Aprova o Plano Nacional de Educação – PNE e dá outras providências. Brasília, DF: Presidência da República, 2014. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2014/lei/l13005.htm. Acesso em: 04 mar. 2020.
Sobre o PNE 2014-2024, é correto afirmar que:
os preceitos citados no enunciado, e que pertencem ao PNE, estão de acordo com as ideias contidas na Constituição de 1988 e na Lei de Diretrizes e Bases de 1996.
Correta: O PNE é construído para lograr os objetivos colocados nos documentos que o precederam.
O PNE 2014-2024 é histórico, pois, pela primeira vez, não houve dissensos entre o governo federal e os movimentos sociais pela educação.
Incorreta: O projeto foi construído sobre um intenso debate, principalmente a respeito das formas de financiamento.
O PNE é um plano opcional; por isso, estados e municípios não precisam seguir as diretrizes presentes no documento.
Incorreta: A ideia é a criação de um sistema nacional de educação, o que envolve, portanto, estados e municípios.
O PNE, assim como a LDB, deve ser seguido à risca pelos profissionais da educação, que devem adaptá-lo à realidade das escolas, para que as metas do plano sejam atendidas.
Incorreta: O PNE e a LDB devem ser adaptados à realidade das escolas, e não são as escolas que devem ser direcionadas a atender às diretrizes dos documentos.
Os dados apresentados para justificar o PNE têm sido questionados pela comunidade científica.
Incorreta: Os dados do PNE têm grande credibilidade e são utilizados para a formulação de novas políticas e para a análise dos avanços do Plano.
Atividade
O Artigo 1º, Parágrafo 2º da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional diz: “A educação escolar deverá vincular-se ao mundo do trabalho e à prática social”. Dessa forma, a legislação engloba uma série de outros aspectos da vida em sociedade.
BRASIL. Lei n.º 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as diretrizes e bases da educação nacional. Brasília, DF: Presidência da República, 1996. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9394.htm. Acesso em: 04 mar. 2020.
Assinale a alternativa que melhor justifique essa assertiva.
A Constituição de 1988 excluiu o mundo do trabalho das metas da educação, propondo, apenas, uma educação crítica, sem o viés da qualificação profissional.
Incorreta: Um dos pontos do Artigo 206 da Constituição é, justamente, a qualificação dos cidadãos para o mercado de trabalho.
A LDBN de 1996 abrange os processos formativos que se desenvolvem na vida familiar, na convivência humana, no trabalho, nas instituições de ensino e pesquisa, nos movimentos sociais e nas manifestações culturais.
Correta: Trata-se do artigo 1º da LDBN. Conforme previsto na Constituição, além do mundo do trabalho, a política educacional deve englobar a vida das famílias, a convivência humana e as manifestações culturais.
Todas as diretrizes da LDBN foram cumpridas, demonstrando que essa lei partiu de pressupostos errôneos sobre a sociedade, já que, desde sua promulgação, não ocorreu nenhum desenvolvimento no campo educacional do Brasil.
Incorreta: A LDBN ainda não foi completamente implementada; além do mais, é consenso que ela trouxe importantes conquistas no campo da educação.
A LDBN foi criada em 1944 por Getúlio Vargas, para atender às novas demandas de industrialização do Brasil, criando diversas escolas técnicas para a qualificação dos trabalhadores.
Incorreta: A LDBN foi promulgada em 1996.
A LDBN, por ter sido criada pelas classes dominantes, tem o único objetivo de direcionar os recursos públicos para a educação das elites nacionais, mantendo a estrutura desigual, que é característica da sociedade brasileira.
Incorreta: Um dos principais pontos da LDBN é a igualdade de condições de acesso à educação.