Organização e Legislação da Educação Básica no Brasil: Aspectos Históricos, Políticos e Sociais

Para que possamos construir uma perspectiva crítica com relação às políticas educacionais em vigor em nosso país, é necessário partir dos problemas estruturais da sociedade brasileira. Desde a década de 1980, engendrou-se, em nosso país, uma compreensão mais ou menos coesa da necessidade da superação das desigualdades sociais. Apesar de os diferentes grupos políticos apresentarem divergências profundas em suas compreensões sobre as melhores formas de conduzir a superação dessas desigualdades, quase todos entendem a educação como uma ferramenta elementar para a superação do abismo econômico que divide os brasileiros.

A fim de analisar os aspectos da relação entre Estado, sociedade civil e educação, partiremos, então, do caráter histórico excludente da formação social do Brasil, que só muito tardiamente passou a incorporar as classes mais pobres no sistema educacional. Tendo em vista que nossa democracia ainda é jovem e, portanto, passa por fragilidades e ameaças constantes, o fortalecimento da legislação educacional ainda está em debate e constante reformulação.

Apontamentos Históricos: Estado, Sociedade Civil e Educação

A educação é um dos serviços fundamentais oferecidos pelo Estado, junto com a segurança e a saúde pública. No entanto, essas são concepções modernas do papel do Estado, que nem sempre estiveram presentes entre os governantes. A atuação do Estado como prestador de serviços essenciais é algo recente em termos históricos. Nossa concepção moderna de Estado foi gestada durante um longo período, que se estende do final do século XIII até o final do XVI. Iniciou-se quando os reis, principalmente da França e da Inglaterra, mudaram sua compreensão de que governar era apenas “conservar o seu estado”, ou seja, apenas defender a sua posição de rei, para uma ideia de que existe uma ordem legal, constitucional e administrativa distinta ao governante e que é seu dever conservar uma nação, e não apenas de defender o seu status (SKINNER, 1996).

Nessa perspectiva, o Estado é um conjunto de organizações administrativas que governam uma nação e que servem a certos interesses. Em um primeiro momento, serviu unicamente aos interesses das monarquias. Posteriormente, com a ascensão das cidades, do comércio e da indústria, a burguesia foi conquistando espaço até se tornar a classe dominante. Com o aprofundamento das lutas sociais, principalmente a partir do século XIX, no período da industrialização, foi necessário englobar os novos atores sociais no jogo político, principalmente as classes trabalhadoras, que exigiam maior participação nas decisões do Estado. Nesse momento, houve, então, um aprofundamento na compreensão sobre a democracia.

O Brasil herdou a cultura gestada na Europa Ocidental durante os séculos XVI e XVIII, mesclada com as necessidades da empresa colonial e, mais tarde, do Império. Com a Proclamação da República em 1889, a país adotou o regime presidencialista com um sistema eleitoral muito restrito – só tinham direito ao voto sujeitos letrados com certo nível de renda e posse de terras –, que excluía as populações pobres, as mulheres e os negros. Conforme a historiografia, este tempo é classificado como Primeira República, um período que não pode ser considerado democrático, apesar de ser um regime presidencialista e republicano. Posteriormente, passamos pela Segunda República (1930-1937), ou a Era Vargas, período após a Revolução de 1930 e fundamental para a história das políticas educacionais no Brasil.

No caminho da modernização, nosso país passou por algumas das etapas percorridas pelos países europeus. Obviamente, é necessário contextualizar esse percurso, mas que pode ser pensado a partir de um mesmo mecanismo histórico de desenvolvimento. Ao passo que a Europa passou por um período de industrialização durante os séculos XVIII e XIX, nossa indústria surgiu tardiamente e, até os dias de hoje, ainda não conseguiu superar a importância econômica dos produtos de origem primária destinados à exportação (passamos pelos ciclos econômicos do pau-brasil, do açúcar, do café e, atualmente, abastecemos outros países com soja, milho e minérios).

Mesmo que o processo de industrialização não tenha sido completo, ele alterou profundamente as estruturas sociais brasileiras a partir de 1930. Para Romanelli (1986), 1930 é a década de virada na história da educação no Brasil. Desde o período colonial, pouca coisa havia mudado substancialmente, e ainda havia muita herança dos padres jesuítas.

Assim, a alteração no panorama econômico do Brasil modificou profundamente o sistema de ensino, criando uma demanda de trabalhadores que deveriam ser “produzidos” pela escola. Em 1930, ocorreu uma forte expansão do ensino, devido à crescente demanda social por educação, alavancada por dois fatores: o gradual crescimento demográfico e a intensificação do processo de urbanização.

A gênese da educação para o desenvolvimento econômico surgiu da modernização das estruturas econômicas, sociais e políticas da sociedade civil brasileira. Hoje, temos diversos exemplos de países que investiram massivamente na educação, gerando um mercado interno dinâmico, com maiores salários, diminuindo desigualdades sociais e estabilizando o crescimento (ROMANELLI, 1986).

Historicamente, estruturou-se o consenso global de que a educação gera retornos sociais e econômicos que justificam os investimentos em larga escala. A ciência e a tecnologia são o motor do progresso nas sociedades capitalistas e tornam os países mais produtivos, possibilitando à população maior poder de consumo. A educação para o desenvolvimento possuía um viés economicista extremado, segundo o qual a população só era qualificada para o melhor funcionamento do mundo do trabalho, pouco importando se possuía capacidade de produzir visões críticas e profundas sobre o mundo em que se vivia. O mais importante era ensinar aos trabalhadores operações técnicas e reservar à elite o domínio do conhecimento profundo.

Apesar de precário, esse modelo educacional produziu resultados positivos. Como afirmam Pieri e Santos (2014), seus retornos não são apenas econômicos. Sociedades com altas taxas de escolarização têm melhores índices de saúde, de qualidade de vida e de longevidade, além de realizarem escolhas políticas mais bem informadas e apresentarem menor taxa de criminalidade, diminuindo progressivamente as convulsões sociais (PIERI; SANTOS, 2014).

A economia colonial baseada na extração de madeira nobre e outras especiarias da natureza, passando para a economia escravagista da cana-de-açúcar e, posteriormente, do café, não necessitava de trabalhadores educados e especializados, já que o trabalho era predominantemente rural.

Após o fim da escravidão, em 1888, e a Proclamação da República, o Brasil demorou ainda algumas décadas para empreender um projeto de industrialização. A República de 1890 surgiu com forte inspiração positivista, trazendo a forte crença no progresso pela ciência, de modo que a escolarização chegasse a algumas camadas sociais que, até então, não eram por ela contempladas.

Nesse período, novos atores sociais entraram em cena, como os trabalhadores urbanos, as mulheres e os negros, que precisam ser incorporados nessa nova sociedade, necessitando, para isso, de uma qualificação mínima para o trabalho na indústria. Essa educação, mesmo que precária e técnica, aumentou paulatinamente a demanda educacional (ROMANELLI, 1986).

Como vimos, conforme Romanelli (1986), a partir da década de 1930, originou-se, no Brasil, uma educação para o desenvolvimento. A sociedade brasileira, até esse período, era herdeira de um legado cultural europeu, e, portanto, a cultura letrada brasileira era bastante restrita, destinada a alguns círculos acadêmicos e literários das elites. Até 1930, não havia uma grande preocupação do Estado em fornecer educação aos cidadãos. O crescimento urbano e a industrialização acarretaram a formação de uma sociedade civil de consumo no Brasil, com a qual surgiu a demanda pela educação. As exigências dos novos tempos fez com que o sistema educacional arcaico e restritivo do período anterior se tornasse um empecilho ao desenvolvimento econômico.

No Brasil: o Percurso Legal das Políticas Educacionais

Para que possamos entender com mais clareza o percurso legal de uma política educacional, é importante conhecermos quais são os passos para a construção e a aprovação do PNE 2001-2010. Seguindo esse exemplo, desde sua formulação até sua efetiva implementação na máquina administrativa do governo e a avaliação final de seu alcance, poderemos ter uma visão mais clara de como são produzidas as políticas educacionais.

Conforme disposto no artigo 204 da Constituição de 1988, é obrigação dos governos elaborar os Planos Nacionais de Educação (PNEs), plurianuais, que deverão ser transformados, posteriormente, em lei. Em Emenda Constitucional de 2009, os planos passaram a ser decenais, devendo conter objetivo e metas claras para a implementação das políticas educacionais em longo prazo.

O PNE 2001-2010, Lei nº 10.172, de 09 de janeiro de 2001, foi constituído de 295 metas, agrupadas em cinco prioridades. Lembre-se de que, na unidade I, falamos do atual plano em vigor, Lei nº 13.005, de 25 de junho de 2014, que contém apenas 20 metas. Esse documento foi o resultado de intensas disputas no Legislativo envolvendo as duas versões do plano. O primeiro projeto a chegar ao Congresso para debate foi o Plano Nacional de Educação: proposta da sociedade brasileira, construído coletivamente por profissionais da educação, movimento estudantil e diversas organizações da sociedade civil (OSCs). Ele foi apresentado como oposição ao projeto do governo, e, logo em seguida, o Poder Executivo apresentou outro projeto, intitulado Plano Nacional de Educação: proposta do Executivo ao Congresso Nacional (MOURA, 2015).

Este documento, apresentado pelo governo, baseava-se no Plano Decenal de Educação para Todos, fruto de resoluções apresentadas na Conferência Mundial da Educação para Todos, realizada na Tailândia, em 1990. Cabe pontuar que suas diretrizes seguiram recomendações internacionais, fortemente vinculadas à concepção neoliberal de educação (que discutiremos à frente).

Segundo Saviani (2007) e Cury (1998), o plano apresentado pela União tinha por objetivo a constrição dos gastos públicos e a descentralização e transferência da responsabilidade para estados e municípios, iniciativa privada e organizações não governamentais (ONGs). Nesse projeto de PNE, o Poder Executivo isentava-se de responsabilidades, principalmente de investimento, cabendo a ele apenas a fiscalização, a avaliação e o apoio técnico (SAVIANI, 2007; CURY, 1998). Segundo Moura (2015), muitos debates se deram em torno da porcentagem do produto interno bruto (PIB) que deveria ser investida na educação. O governo tentou moderar as pressões por maiores investimentos, defendendo que o percentual investido pelo Brasil na área era o mesmo de muitos países desenvolvidos (MOURA, 2015).

O outro projeto de lei, o PNE da Sociedade Brasileira, foi elaborado coletivamente por muitos profissionais da educação, em conjunto com o movimento estudantil, principalmente durante os dois Congressos Nacionais de Educação (Coneds), ocorridos em agosto de 1996 e novembro de 1997. O documento foi enviado ao Congresso como projeto de lei em fevereiro de 1998, encabeçado pelo deputado federal Ivan Valente, mais de 60 outros parlamentares e todas as lideranças dos partidos de oposição ao governo do presidente Fernando Henrique Cardoso (do Partido da Social Democracia Brasileira [PSDB]).

O PNE da Sociedade Brasileira divergia do projeto do governo em muitos aspectos, mas principalmente por lograr contemplar “dimensões e problemas sociais, culturais e políticos e educacionais brasileiros” (MOURA, 2015, p. 12), concentrando-se na busca por justiça social. Esse projeto de PNE fazia uma crítica à perspectiva de educação pelo desenvolvimento que apresentamos no início da unidade, enfatizando que o objetivo da educação não era apenas a formação de capital humano para o mundo do trabalho, mas, principalmente, uma ferramenta de emancipação que possibilitasse à população formular críticas sobre a sociedade em que vivemos (MOURA, 2015).

Esse foi o primeiro PNE construído sob a nova Constituição. Seu objetivo era elaborar um plano educacional que partisse da própria sociedade e que envolvesse vários atores sociais. Com relação ao financiamento, ponto candente dos debates, o projeto de PNE da Sociedade Brasileira argumentava que o gasto corrente com educação era de 2,5% do PIB e que era necessário 10% de investimento para que a política fosse efetiva.

Em 2001, o projeto final aprovado pelo Legislativo manteve a estrutura da proposta do Executivo, repetindo 11 temas encontrados no documento original. Durante o Fórum Nacional de Educação realizado em 2011 para avaliar os resultados da PNE, evidenciou-se que o projeto era composto de 75% de conteúdo da proposta do governo e do Ministério da Educação e 25% do conteúdo da proposta da sociedade brasileira. Embora as metas tenham sido mescladas, incorporando reivindicações de ambas as partes, a maioria das diretrizes seguia os interesses do governo.

Segundo Dourado (2010) e Moura (2015), o plano possuía muitas metas, apresentando uma formulação bastante genérica e constituindo mais uma diretriz geral de política educacional do que um alvo a ser buscado e avaliado. Posteriormente, o plano aprovado no Congresso Nacional teve nove metas vetadas por recomendação da área econômica do governo, gerando fortes críticas ao PNE 2001-2010, segundo as quais não foram disponibilizados recursos para a execução de tantas metas e não havia sido indicado pelo PNE quais as fontes de financiamento dessas políticas educacionais (DOURADO, 2010; MOURA, 2015).

A partir de 1988, com a redemocratização e a Constituição Cidadã, certos preceitos básicos sobre as metas educacionais ficaram claros, principalmente a importância da educação básica e o tema da inclusão e da educação como ferramentas de enfrentamento da desigualdade.

Os projetos podem ser elaborados pela sociedade civil, com ou sem a participação do governo, ou ainda podem ser elaborados pelo próprio Poder Executivo. Neste caso, a política educacional do Executivo pode entrar em confronto ou pode ser fundida com as propostas da sociedade. O PNE 2001-2010 foi construído com a participação de um movimento pela educação e de profissionais da área, fator muito importante, uma vez que são esses indivíduos que vivenciam o cotidiano das escolas e das universidades. Em seguida, esses projetos vão para o Congresso, sendo intensamente debatidos, nas comissões e nas audiências públicas, pelos parlamentares, especialistas e representantes da comunidade. Após serem sancionados em leis, os planos encontram, na realidade concreta, uma série de dificuldades e adaptações que vêm a ser necessárias. Por fim, a sociedade avalia se o plano foi construtivo e se alcançou seus objetivos iniciais. Observe como a correlação de forças políticas e as diversas visões sobre o papel da educação são fundamentais para a construção de uma política educacional efetiva e democrática.

Direito à Educação, Cidadania, Diversidade e Direito à Diferença: Presença ou Ausência nos Aparatos Legais e Normativos

Em um país multicultural como o Brasil, qualquer política educacional que não englobe o tema da diversidade torna-se quase automaticamente ineficaz. O Brasil é um país de dimensões continentais e de forte presença indígena, africana e portuguesa mesclada com inúmeras outras etnias, tanto europeias quanto asiáticas, sendo, portanto, marcado pela pluralidade de culturas.

A diversidade, desse modo, é a manifestação dessa variedade humana. Infelizmente, o reconhecimento da importância desses povos para a formação social brasileira só ocorreu tardiamente. Apenas em 2003 a Lei nº 10.639 foi sancionada, tornando obrigatórios, nas escolas brasileiras, os estudos da cultura africana, afrodescendente e da cultura indígena. Posteriormente, integraram-se na legislação as Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação das Relações Étnico-Raciais e para o Ensino de História e Cultura Afro-Brasileira e Indígena.

Essas diretrizes só adentraram a legislação educacional após décadas de lutas dos movimentos sociais identitários, tais como o movimento negro e quilombola. Na mesma seara, adentraram na escola os debates sobre relações étnico-raciais, relações de gênero, diversidade sexual e questões ambientais, mesmo que sob fortes críticas de alas mais conservadoras da sociedade.

Segundo Gomes (2008, p. 70):

em uma sociedade multirracial e pluricultural, como é o caso do Brasil, não podemos mais continuar pensando a cidadania e a democracia sem considerar a diversidade e o tratamento desigual historicamente imposto aos diferentes grupos sociais e étnico-raciais.

Se o objetivo geral da educação é incluir as minorias excluídas da sociedade, torna-se fundamental a inclusão dessas camadas da sociedade no sistema de ensino. É devido a esse objetivo que o PNE em vigor, Lei nº 13.005/2014, apresenta metas específicas para a questão da diversidade na escola e nas universidades públicas.

A meta 4 do atual NPE dispõe:

universalizar, para a população de 4 a 17 anos com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades ou superdotação, o acesso à educação básica e ao atendimento educacional especializado, preferencialmente na rede regular de ensino, com a garantia de sistema educacional inclusivo, de salas de recursos multifuncionais, classes, escolas ou serviços especializados, públicos ou conveniados (BRASIL, 2014, on-line).

Já a meta 8 objetiva:

elevar a escolaridade média da população de 18 a 29 anos, de modo a alcançar, no mínimo, 12 anos de estudo no último ano de vigência deste plano, para as populações do campo, da região de menor escolaridade no país e dos 25% mais pobres, e igualar a escolaridade média entre negros e não negros declarados à fundação instituto brasileiro de geografia e estatística (IBGE) (BRASIL, 2014, on-line).

O PNE 2014-2024 tem como escopo a busca ativa por ações inclusivas e de valorização da diversidade. Nesse sentido, as escolas e os profissionais da educação têm buscado o crescimento das ações inclusivas nas instituições de ensino, ao mesmo tempo em que adotam iniciativas que valorizem os conhecimentos diversos dos alunos.

O Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA)

Outro importante documento que compõe a legislação educacional brasileira é o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA). O ECA foi criado em 1990 e alterou profundamente as concepções anteriores sobre o papel da criança e do adolescente na sociedade, bem como o papel do Estado no cuidado com esses indivíduos.

Antes do ECA, três códigos versaram, em diferentes momentos, sobre os menores de idade: o Decreto nº 5.083, de 1º de dezembro de 1926; o Decreto nº 17.943-A, de 12 de outubro de 1927, conhecido como Código Mello Mattos; e a Lei nº 6.697, de 10 de outubro 1979. Segundo Salles e Moreira (2015), esses códigos possuíam duas características:

1) Não tratavam das crianças e dos adolescentes em si, mas apenas dos transgressores, delinquentes e abandonados;

2) Consideravam crianças e adolescentes passíveis de medidas judiciais (como o afastamento familiar e a realocação para instituições disciplinares) e desprovidas de direitos.

O ECA alterou completamente essa legislação anterior, entendendo como crianças os indivíduos de zero a 12 anos e adolescentes os de 13 a 18 anos. O ECA garantiu às crianças e aos adolescentes todos os direitos fundamentais inerentes à pessoa humana. Além disso, tornou obrigação legal dos pais matricular seus filhos nas instituições de ensino.

Por parte das escolas, é obrigatório comunicar aos conselhos tutelares casos de maus-tratos, faltas injustificadas, evasão e repetência em série. É importante salientar que a legislação prevê punições caso essas informações não sejam repassadas para o Conselho Tutelar. Segundo Salles e Moreira (2015), o ECA transformou-se em um importante instrumento de garantia da educação na infância e na adolescência. A seguir, constam alguns poderes que o ECA possibilitou aos Conselhos Tutelares:

● Requisitar serviços públicos na área de educação (artigo 136, III, “a”). Considerando os direitos assegurados aos estudantes, as requisições podem ter como objeto a vaga escolar e todos os insumos previstos em lei (transporte, alimentação, materiais didáticos etc.). Caso o Conselho Tutelar não seja atendido, compete-lhe representar junto à autoridade judiciária (artigo 136, III, “b”) por descumprimento injustificado de suas deliberações. Isto caracteriza infração administrativa, cuja pena é de multa de três a vinte salários de referência, aplicando-se o dobro em caso de reincidência (artigo 249);
● Advertir formalmente os pais ou responsável em casos de faltas escolares injustificadas, evasão e elevados níveis de repetência (artigo 136, II e 129, VII);
● Determinar aos pais ou responsável que matriculem os filhos/pupilos e acompanhem sua frequência e aproveitamento escolar, podendo representar junto à autoridade judiciária no caso de descumprimento injustificado da deliberação (artigo 136, II, 129, V, 136, III, “b”);
● Encaminhar ao Ministério Público notícia de fato que constitua infração administrativa ou penal contra os direitos da criança ou adolescente, como por exemplo, nos casos de desrespeito dos profissionais da escola com os estudantes e/ou de não comunicação de maus tratos etc. (artigo 136, IV, 232 e 245) (BRASIL, 1990, p. 187-188).

O ECA criou um escudo legal em torno da infância e da adolescência, reconhecendo essas fases da vida como momentos frágeis e sensíveis, em que é necessário um cuidado especial. Historicamente, menores de idade eram tratados como pequenos adultos, passíveis das mesmas penas e responsabilidades que estes, mas sem os mesmos direitos. A sociedade mudou seu entendimento sobre as fases da vida, e o ECA é a síntese dessas medidas protetivas que visam acolher os menores de idade. Entre essas medidas, a garantia total e a responsabilização dos pais e das escolas de fornecer educação são algumas das principais.

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